Nuno Palma e James A. Robinson não acreditam, evidentemente, que um velocímetro faça andar um automóvel. O economista português e um dos laureados com o Nobel da Economia de 2024 defendem uma ideia mais inteligente: que a promessa pública de atingir determinada velocidade obrigará o proprietário a comprar o motor, reparar a transmissão e contratar melhores mecânicos.
É esta a aposta central de Desbloquear o Crescimento de Portugal, o estudo encomendado pela Confederação Empresarial de Portugal e pelo IDL – Instituto Amaro da Costa. O país deveria escolher uma prioridade simples, observável e politicamente difícil de ocultar — «Portugal a horas» — e dobrar progressivamente a máquina do Estado até que ela consiga cumpri-la.
O risco português é outro. Antes de comprar o motor, o proprietário pode aprender a alterar o mostrador.
O diagnóstico de Palma e Robinson merece ser levado a sério. Portugal não sofre de falta de relatórios, catálogos de reformas ou conferências sobre competitividade. Sofre de uma incapacidade persistente para transformar diagnósticos razoáveis em mecanismos executáveis. O Relatório Porter já advertira, há cerca de três décadas, que o crescimento assente em baixos custos salariais, na expansão de infra-estruturas e na estabilização macroeconómica se aproximava do esgotamento. O país modernizou-se, mas não construiu a produtividade, a escala empresarial e a capacidade institucional necessárias para convergir de forma sustentada.
Em 2023, a produtividade do trabalho em Portugal situava-se em cerca de 80% da média da OCDE. O número deve ser lido não como uma curiosidade estatística, mas como a distância acumulada entre os recursos de que o país dispõe e o valor que consegue produzir com eles. Portugal possui universidades, auto-estradas, redes digitais, acesso ao mercado europeu e uma população activa mais qualificada do que há trinta anos. O motor, contudo, continua a trabalhar abaixo da potência possível.
A originalidade do novo estudo não reside, por isso, na identificação da doença. Está na economia política da terapêutica.
Uma agenda com cinquenta prioridades, argumentam os autores, não tem verdadeiramente nenhuma. Cada ministro escolhe a sua, cada organismo protege a respectiva parcela e o Governo apresenta como estratégia aquilo que é apenas uma lista de desejos reunida por ordem alfabética. Uma prioridade única, pelo contrário, pode concentrar a atenção pública, tornar o fracasso visível, criar uma coligação reformista e obrigar a que outras mudanças ocorram por necessidade.
O Estado não conseguirá cumprir prazos judiciais exigentes sem melhorar a gestão dos tribunais, contratar por mérito, digitalizar processos, eliminar estrangulamentos e enfrentar interesses que prosperam com a demora. O relógio seria, assim, menos uma solução administrativa do que um mecanismo político de imposição da reforma.
É um argumento forte — e mais sofisticado do que o simples slogan da pontualidade.
O que o estudo propõe
A proposta emblemática é que todos os processos judiciais alcancem uma decisão no prazo de 90 dias. O objectivo não seria imposto de um dia para o outro. Começaria, por exemplo, num máximo de um ano e desceria segundo um calendário público para 250, 180, 120 e, finalmente, 90 dias. A percentagem de processos concluídos dentro de cada meta seria reportada semanalmente ao Presidente da República e ao público, com intervenção do Conselho Superior da Magistratura.
Para a Administração, o mecanismo proposto é diferente. O estudo sugere um prazo legal estrito de 60 dias. Nos pedidos de valor económico reduzido — indica-se como exemplo um limiar de 10 mil euros — o silêncio valeria como deferimento tácito. Acima desse montante, o silêncio produziria indeferimento tácito, cabendo ao requerente recorrer aos tribunais.
Se estes decidissem em 90 dias, concluem os autores, ninguém esperaria mais de 150 dias por uma decisão.
É precisamente aqui que a construção começa a revelar a sua fragilidade.
A aritmética da entidade única
A aritmética dos 150 dias é a aritmética de uma entidade única: um requerimento, uma omissão, um recurso e uma sentença. A economia real funciona em cadeias.
Uma fábrica não necessita apenas de uma decisão abstracta da Administração. Pode depender de licenciamento municipal, avaliação ambiental, parecer sobre recursos hídricos, autorização de acesso rodoviário, protecção civil e verificação de servidões. Cada acto pode depender do anterior, pertencer a uma entidade diferente e possuir regras próprias sobre elementos instrutórios, suspensão de prazos e impugnação.
Os 150 dias não constituem, portanto, um prazo máximo para a jornada do investidor. São, quando muito, um prazo teórico para um nó decisório. Se uma autorização só puder ser requerida depois de a anterior estar concluída, os relógios sucedem-se. Se o procedimento regressar ao início por falta de um documento, a contagem reinicia-se. Se cada silêncio der origem a um acto tácito e a um recurso autónomo, cinco elos sucessivos aproximariam a espera dos 750 dias — mais de dois anos — não por incumprimento, mas no limite superior de um sistema que cumpre disciplinadamente todas as metas.
O cidadão pode obter várias decisões dentro do prazo e continuar, anos depois, sem uma autorização utilizável.
É necessário distinguir três tempos. O primeiro é o tempo de processamento: os dias durante os quais uma entidade trabalha efectivamente no processo. O segundo é o tempo de espera: o intervalo perdido entre serviços, pareceres, sistemas incompatíveis, pedidos de esclarecimento e filas invisíveis. O terceiro é o tempo total do utilizador: o período entre o primeiro contacto formal e o momento em que existe uma decisão final, juridicamente eficaz e economicamente utilizável.
Uma câmara municipal pode decidir em 60 dias e declarar vitória. Uma agência ambiental pode emitir o seu parecer noutros 60 e fazer o mesmo. Um tribunal pode julgar cada recurso em 90.
Todos os painéis ficam verdes; o investimento continua vermelho.
Este não é um argumento contra os prazos. É um argumento contra a escolha da entidade errada como unidade de medida. O cidadão não vive dentro do organigrama do Estado. Não lhe interessa que cada departamento tenha respeitado o seu relógio se a viagem completa continua a demorar dois anos.
O silêncio que recusa
O segundo problema está no indeferimento tácito dos projectos acima do limiar. A preocupação dos autores é compreensível: permitir que grandes operações urbanísticas, industriais ou contratuais fossem aprovadas pelo mero silêncio poderia criar incentivos à corrupção. Mas a solução proposta não obriga necessariamente a Administração a decidir. Permite-lhe não decidir e transforma a omissão numa recusa.
Para um pequeno pedido, o silêncio abre a porta. Para uma fábrica, fecha-a e entrega ao promotor uma acção judicial.
O mecanismo não produz, nesse caso, uma decisão administrativa fundamentada. Produz uma ficção jurídica seguida de litígio. A Administração mais defensiva não necessita de enfrentar o mérito de um processo difícil; pode deixar correr o prazo, aceitar o risco de recurso e transferir para o tribunal o trabalho, a responsabilidade e o custo político da decisão.
O estudo acredita que a expectativa de uma derrota judicial rápida disciplinará a entidade omissa. Talvez. Mas o Estado pode também desenvolver novas técnicas de autoprotecção: pedidos adicionais de elementos, suspensões da contagem, decisões parciais, remessas entre serviços e indeferimentos formais por insuficiência documental. O relatório reconhece a necessidade de um compromisso simples de verificar e difícil de adulterar. Não trata, porém, com suficiente detalhe destas maneiras de deslocar o atraso sem o eliminar.
A burocracia não é uma máquina imóvel. É um organismo adaptativo. Quando se mede despesa executada, aprende a gastar. Quando se medem processos encerrados, aprende a encerrá-los. Quando se medem prazos, aprende a suspender o relógio.
A terceira possibilidade
A resposta de Palma e Robinson seria que é precisamente a visibilidade pública do fracasso que obrigará a corrigir estes comportamentos. E aqui se encontra a verdadeira divergência.
Os autores receiam, com razão, que a exigência de construir primeiro uma arquitectura perfeita seja a maneira portuguesa de nunca começar. O país estudará os processos, constituirá grupos de trabalho, contratará consultores, desenhará modelos e acabará por colocar mais um relatório na prateleira onde repousa o de Porter.
Mas entre começar pelo relógio de cada repartição e esperar pela arquitectura completa existe uma terceira possibilidade: fazer da própria jornada do cidadão o indicador político.
Em vez de medir apenas a percentagem de processos judiciais decididos em 90 dias, o Governo deveria seleccionar jornadas públicas prioritárias — licenciar uma unidade industrial, construir habitação, obter uma prestação social, receber um apoio ao investimento ou executar uma sentença — e medir o tempo decorrido entre o primeiro contacto formal e o resultado final utilizável.
Esta métrica teria de ser tão clara e resistente à manipulação quanto a proposta pelos autores. Cada jornada teria um identificador único, criado no primeiro contacto formal do requerente e conservado através de todas as entidades intervenientes. Os vários processos administrativos e judiciais manteriam a sua autonomia jurídica, mas seriam ligados pelo mesmo identificador de jornada. O início da contagem seria o primeiro acto formal do requerente; o fim, a obtenção do resultado final previamente definido para aquele tipo de jornada: uma licença utilizável, uma prestação efectivamente atribuída, uma sentença executada ou uma autorização que permitisse iniciar a actividade.
Não bastaria publicar médias, facilmente distorcidas por alguns casos excepcionalmente longos ou curtos. Deveriam ser publicados o número total de casos, a mediana e o percentil 90 — isto é, o prazo dentro do qual se concluem nove em cada dez jornadas. As suspensões, pedidos adicionais de elementos, devoluções e transferências entre entidades permaneceriam visíveis no mesmo historial, em vez de apagarem o tempo já suportado pelo cidadão. O mostrador tornar-se-ia mais sofisticado, mas não mais obscuro: diria quanto tempo demora realmente obter uma licença, e não apenas quanto tempo cada repartição declara ter trabalhado nela.
A responsabilidade teria igualmente de respeitar a arquitectura constitucional. Um ministro não pode dirigir uma câmara municipal como se esta fosse uma direcção-geral. Responderia pelos elos pertencentes à Administração central e pela coordenação das entidades sob tutela governamental. A participação dos municípios assentaria em contratualização, padrões comuns de dados e incentivos financeiros, respeitando a autonomia local. Nos tribunais, a responsabilização incidiria sobre a gestão e o funcionamento do sistema, nunca sobre o conteúdo das decisões.
Para cada jornada deveria existir um resultado definido, um responsável político identificável, um relógio único e um mapa público da cadeia decisória. O ministro não poderia explicar o fracasso afirmando que a câmara cumpriu, a agência cumpriu e o tribunal cumpriu. Teria de explicar por que motivo o sistema, no seu conjunto, não entregou o resultado.
É possível, assim, inverter o argumento de economia política do estudo em favor da arquitectura. Esta deixaria de ser um exercício preparatório invisível para se tornar parte do compromisso público. O Governo publicaria quais as jornadas redesenhadas, os pontos de espera eliminados, os dados reutilizados, os pareceres fundidos e a redução conseguida no tempo total do utilizador.
Uma pequena unidade central de arquitectura e engenharia de políticas públicas poderia apoiar este trabalho, mas não deveria funcionar como mais uma entidade de autorização. Não emitiria pareceres vinculativos, não substituiria os ministérios e não acrescentaria outra porta ao corredor. Mapearia cadeias, testaria mecanismos, estabeleceria padrões de dados e tornaria visível onde o tempo era perdido. A responsabilidade política permaneceria nos ministros sectoriais.
Portugal já demonstrou que esta sequência pode funcionar. A Empresa na Hora não nasceu de uma ordem para que os conservadores do registo escrevessem mais depressa. Concentrou actos num único balcão, normalizou documentos, articulou sistemas e eliminou etapas. Em Julho de 2023, o serviço registava um tempo médio de 39 minutos. Ao longo dos primeiros dezoito anos, permitiu constituir 337 438 sociedades.
A hora foi o resultado do redesenho; não o seu substituto.
Resta a justiça
Submeter os juízes que ultrapassem sistematicamente os prazos a acompanhamento ou inquérito do Conselho Superior da Magistratura e considerar o historial de cumprimento na progressão não viola automaticamente a independência judicial. Os tribunais são instituições públicas e não conventos fora do alcance da gestão, da avaliação ou da responsabilidade.
O relatório acautela-se: insiste em que a aceleração não deve fazer-se à custa da independência judicial ou da qualidade das decisões e prevê que a avaliação considere a complexidade dos processos. Mas esta salvaguarda é uma declaração de intenção, não um mecanismo operacional.
Um indicador dominante, associado a inquéritos e promoções, pode favorecer os processos simples, reduzir diligências necessárias, empobrecer a fundamentação ou incentivar decisões prematuras, mesmo sem interferir formalmente no conteúdo do julgamento. A complexidade jurídica não se mede apenas pelo número de páginas, de testemunhas ou de incidentes processuais. A rapidez deve, portanto, ser acompanhada por indicadores de qualidade: estabilidade das decisões em recurso, cumprimento dos deveres de fundamentação, tratamento equitativo de casos comparáveis e duração integral do processo, incluindo a execução. Caso contrário, o país pode trocar justiça tardia por justiça apressada.
Medir bem já é começar a reformar
A pontualidade é uma boa causa. O tempo que o Estado retira aos cidadãos é um imposto sem autorização parlamentar. Imobiliza capital, adia empregos, agrava vulnerabilidades e favorece quem possui recursos para esperar.
Palma e Robinson têm razão ao exigir que o fracasso deixe de ser invisível. Têm também razão ao recordar que nenhuma arquitectura sobrevive sem uma força política que obrigue à sua execução.
Mas o relógio deve medir aquilo que realmente importa.
Não quanto demora cada repartição. Não quantos processos um tribunal encerra. Não quantas entidades cumprem isoladamente o seu prazo.
Deve medir quanto tempo espera o cidadão até obter um resultado que possa usar.
Pode objectar-se que este indicador ainda não existe porque exigiria um identificador comum, interoperabilidade, rastreabilidade entre entidades, definições uniformes de início e fim e regras partilhadas sobre suspensões. A objecção é verdadeira — e é exactamente o ponto.
A própria medição é arquitectura.
Não se pode medir a jornada sem ligar os fragmentos do Estado. Não se pode construir o relógio único sem decidir quem recolhe os dados, quem responde pelas esperas, como comunicam os sistemas e quando termina realmente o serviço.
Medir bem já é começar a reformar.
A divergência deixa, assim, de ser entre actuar primeiro e desenhar depois, ou desenhar primeiro e actuar mais tarde. Uma métrica de ponta a ponta transforma o desenho numa condição imediata da acção política. A construção do indicador obriga o Estado a iniciar a arquitectura que permitirá melhorar o resultado.
«Portugal a horas» pode ser mais do que um lema. Para isso, terá de abandonar a aritmética confortável da entidade única e adoptar a engenharia incómoda da cadeia completa.
O estudo propõe que a velocidade pública obrigue o Estado a construir o motor. A intenção é boa. Mas, se o mostrador medir apenas pedaços da viagem, a máquina portuguesa fará o que tantas vezes fez: cumprirá o indicador e falhará o destino.
Não precisamos de desistir do velocímetro.
Precisamos de construir um que meça a viagem inteira — e de impedir que aprenda a mentir.
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