Em Fevereiro deste ano, a Hungria bloqueou simultaneamente o vigésimo pacote de medidas restritivas contra a Rússia e o empréstimo de noventa mil milhões de euros à Ucrânia — trinta mil milhões para apoio orçamental, sessenta mil milhões para necessidades militares — que os chefes de Estado e de governo tinham acordado, por unanimidade política, dois meses antes. O fundamento invocado nada tinha que ver com o conteúdo de qualquer das duas decisões. Prendia-se com a interrupção do transporte de petróleo russo pelo oleoduto Druzhba, danificado no final de Janeiro, e com a acusação de que Kiev demorava a repará-lo. O impasse durou até ao final de Abril.
O objecto do bloqueio e o objecto da pretensão eram inteiramente distintos. É essa a assinatura de um sistema em que impedir vale mais do que decidir.
Há, porém, um pormenor deste episódio que merece mais atenção do que recebeu. Das três peças legislativas necessárias ao empréstimo, duas avançaram pelos procedimentos ordinários aplicáveis à cooperação reforçada e foram adoptadas ainda em Fevereiro; a alteração ao quadro financeiro plurianual continuava dependente da unanimidade, e foi essa que ficou bloqueada até Abril. Três Estados-Membros não assumiram as obrigações financeiras do instrumento. Confrontada com o veto, a União separou quem decide de quem financia. Fê-lo sob pressão, à margem do seu desenho institucional e a título de excepção — mas fê-lo.
Vale a pena reter isto, porque desloca o debate. A questão não é se a Europa deve admitir que nem todos os Estados-Membros participem em tudo. Já admite, sempre que a alternativa é não agir. A questão é se o faz por regra e com regras, ou por expediente e sem elas.
Dir-se-á que o episódio se esgotou com o governo que o protagonizou: Viktor Orbán perdeu as eleições em Abril e a nova diplomacia húngara prometeu abandonar o veto como instrumento de encenação política. Seria um alívio, e seria um erro de leitura. Desde meados de 2011 estão documentados quarenta e oito vetos, exercidos por quinze Estados-Membros diferentes — a Hungria em vinte e um casos, a Polónia em sete, e outros por Estados que raramente figuram nesta conversa. E a contagem regista apenas os vetos noticiados: como reconhece quem a compila, as matérias já bloqueadas tendem a não regressar à ordem de trabalhos do Conselho, pelo que o bloqueio mais eficaz é justamente aquele que nunca chega a ser exercido, e que por isso ninguém conta. O problema não é um governo. É uma arquitectura que recompensa quem impede.
O diagnóstico corrente é, por isso, erróneo. A unanimidade não é a doença. É o sintoma de um princípio que nenhum Tratado enuncia e que todos pressupõem: o de que uma política europeia exige que os mesmos Estados decidam, executem, financiem, beneficiem e respondam, sempre em conjunto. É essa coincidência obrigatória que torna o veto necessário. Quando decidir implica obrigar todos, quem não quer ser obrigado dispõe de um único instrumento: impedir que se decida.
O princípio tem origem legítima. Numa união aduaneira, a coincidência é necessidade técnica e não escolha política: uma pauta comum aplicada por vinte e cinco Estados e não por dois deixa de ser comum e passa a ser uma fronteira interna. Mas a geopolítica não funciona como uma pauta aduaneira. Uma missão naval executada por doze Estados-Membros não deixa de ser uma missão naval. Um programa de capacidades financiado por quinze produz capacidades. Uma operação de estabilização conduzida por nove estabiliza. A acção externa, ao contrário do mercado interno, é divisível na execução sem perder identidade — e a Europa tratou-a, ainda assim, como se não fosse.
Daqui decorre a distinção que resume toda a reforma necessária. A União trata hoje a acção externa como uma política comum, no sentido corrente de que todos fazem exactamente o mesmo. Deveria tratá-la como uma política colectiva: todos pertencem ao mesmo sistema e deliberam dentro das mesmas instituições, mas nem todos executam, financiam ou respondem pela mesma missão. A diferença não é semântica. Uma política comum exige unanimidade porque obriga todos a agir; uma política colectiva dispensa-a nas matérias operacionais, porque não obriga nenhum Estado a executar uma missão contra a sua vontade.
Chamemos-lhe Política Diferenciada da União.
O seu desenho consiste em separar cinco planos que a coincidência obrigatória mantinha confundidos. A decisão continua a ser europeia e passa a ser tomada por maioria qualificada. A execução pertence aos Estados-Membros que declaram participar, no próprio acto de votação. O financiamento acompanha a execução, através de conta segregada. A responsabilidade perante terceiros acompanha quem actua, e não o orçamento comum. O benefício acompanha quem contribui. Cada plano obedece à sua lógica própria, e nenhum precisa de coincidir com os restantes.
A diferenciação não se aplica, porém, a tudo. Vale para a execução operacional — missões, capacidades, assistência, programas de defesa —, não para as sanções nem para as posições jurídicas da União, cuja aplicação parcial destruiria o próprio objecto: um mercado interno com um Estado-Membro a servir de porta comercial aberta não é um regime de sanções. Nessas matérias, a decisão por maioria vincula todos. Em contrapartida — e é esta a troca —, o Estado-Membro que sofra exposição económica desproporcionada e verificada passa a ter direito a compensação. Perde a faculdade de recusar; ganha o direito de ser compensado. A queixa energética que em Fevereiro serviu de alavanca teria, assim, via própria: um processo, e não uma negociação.
O que daqui resulta não é a Europa à la carte, e importa dizer porquê. Não participar tem preço, e preço conhecido. O Estado-Membro que não financia uma política também não capta o que ela gera: os contratos, o acesso às capacidades adquiridas, a transferência de tecnologia, a colocação de pessoal nas suas estruturas. Perde ainda algo menos visível e mais valioso — a governação da política, isto é, a influência sobre o modo como é conduzida e sobre o que dela resulta estrategicamente. E esse custo é calculado e publicado antes da votação, de modo que cada governo escolha sabendo exactamente o que a sua não participação lhe custa. A escolha existe. Não é gratuita.
Nem se trata de fragmentação. A objecção pressupõe que a alternativa seja uma União uniforme, e não é: sempre que a unanimidade bloqueia o Conselho, os Estados-Membros agem por coligações informais, acordos bilaterais e veículos extra-orçamentais. A Europa continua a actuar. Fá-lo é fora das instituições que deveriam assegurar escrutínio parlamentar, controlo jurisdicional e continuidade estratégica. Institucionalizar a diferenciação é o contrário de fragmentar. É trazer para dentro o que já acontece fora, e sujeitá-lo às regras a que tudo o resto obedece.
O efeito mais contra-intuitivo verifica-se na defesa. As neutralidades constitucionais ficariam mais protegidas do que hoje, e não menos. Nenhum Estado-Membro poderia ser obrigado a projectar forças armadas para uma operação que não subscrevesse, e essa garantia passaria a ser expressa e indisponível. Em contrapartida, deixaria de poder impedir que os restantes o fizessem sob mandato europeu. O que se retira aos Estados neutros não é aquilo que a sua Constituição protege — a faculdade de não participar. É aquilo que nenhuma Constituição fundamenta: o poder de impedir terceiros.
O ganho geopolítico mede-se na diferença entre duas sequências. Hoje: crise, Conselho, veto, nada. Com a nova arquitectura: crise, decisão europeia, execução pelos participantes. Não é uma diferença de velocidade. É a diferença entre ser um actor e ser um comunicado.
O alargamento torna a discussão inadiável. Um processo de adesão atravessa hoje dezenas de pontos de veto, e convém notar que a unanimidade em muitos deles é prática consolidada e não exigência dos Tratados — o que só torna mais desconfortável a sua defesa. Discute-se já em Bruxelas admitir novos membros sem direito de veto pleno durante um período transitório: solução que reconhece o problema e o resolve pela via mais frágil, criando duas categorias de Estados-Membros em vez de corrigir a arquitectura que a todos se aplica.
Contra o que frequentemente se afirma, a unanimidade em política externa não é um resíduo institucional herdado de uma Comunidade de seis. Foi escolhida em Maastricht, com doze Estados-Membros, e reafirmada em Lisboa, com vinte e sete, sob uma premissa que ninguém enunciou porque parecia evidente: a de que a Europa podia decidir devagar. Essa premissa caducou. Uma opção tomada três vezes pode ser revista uma quarta — e é bem mais fácil rever uma escolha do que corrigir uma herança.
A verdadeira reforma não consiste, portanto, em substituir a unanimidade pela maioria qualificada. Consiste em abandonar a ideia de que a União só age quando todos fazem exactamente a mesma coisa. E o que daí resultaria não seria uma Europa com menos soberania, mas com soberania de outra natureza: uma em que ela deixa de consistir no poder de impedir e passa a consistir na liberdade de escolher, assumindo cada um as consequências da escolha que fez.